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解读PPP:社会资本如何有效参与城市基础设施投资与运营

解读PPP:社会资本如何有效参与城市基础设施投资与运营

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十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营,让市场在资源配置中发挥决定性作用。”在省、市工商联的正确带领下,武汉驻马店商会立足本职,紧跟党和国家的经济步伐,牢牢把握政策风向标,密切关注时下的投资热点Public-Private-Partnership(下文简称PPP),挖掘整理相关资讯,以供会员单位和读者参考。一、什么是PPP财政部政府和社会资本合作中心日前公

十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资与运营,让市场在资源配置中发挥决定性作用。”在省、市工商联的正确带领下,武汉驻马店商会立足本职,紧跟党和国家的经济步伐,牢牢把握政策风向标,密切关注时下的投资热点Public-Private-Partnership(下文简称PPP),挖掘整理相关资讯,以供会员单位和读者参考。

一、什么是PPP

财政部政府和社会资本合作中心日前公布数据显示,截至今年2月29日,全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台,总投资约8.3万亿元。其中,新建项目占投资总额的91%,而实际开工项目351个,不足总数的5%;处于项目识别阶段的PPP项目5542个,约占总数的78%。这些项目并不确定是否推行。

 

PPP直译为公私伙伴关系,即公共私营合作制,是公共基础设施中的一种项目融资模式。该模式鼓励企业等社会资本与政府进行合作参与公共基础设施的建设,一经推出就引爆了地方政府的推广热情,纷纷争先推动PPP项目上马。PPP的核心在于政府和社会资本进行合作,在基础设施及公共服务领域降低政府成本,发挥社会资本的优势,实现公共利益最大化。

二、PPP的类型与合作模式

如果按照经营回报的特点,可以将PPP项目分为三种类型:经营性项目、准经营性项目以及非经营性项目。

经营性项目指的是项目本身就能够带来盈利,例如污水处理厂、自来水净化厂等项目,这是近期政策所推动的重点。依法放开相关项目的建设、运营市场,积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。

准经营性项目指的是盈利能力一般或需要政府补贴才能实现盈利的项目,例如轨道交通、城市地下管廊建设等。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目,一般通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施,要建立投资、补贴与价格的协同机制,便于投资者获得合理回报。

非经营性项目是本身的收入回报非常有限、需要政府以补贴或其他形式资源补偿的项目,如铁路运输、绿化。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目,主要通过政府购买服务模,合作上需要合理确定购买内容,把有限的资金用在刀刃上,提高资金使用效益。

如果从投资的空间来看,PPP规模要做大,从经营性项目(环保、水务等)逐步向准经营性项目(城轨建设等)和非经营性项目过渡可能是一个大的趋势。

以示范性项目来看,财政部发布的首批30个示范项目中,环保方面占了15个,轨道交通占了6个。环保和轨道交通项目占比如此高,原因在于这类项目大多属于经营性项目,收益能力较好,项目本身的收益就可以覆盖建设成本,在PPP扩大运营范围的初期,这类项目相对更为稳健,对社会资本吸引力也更大。

 

根据社会参与程度的高低,PPP的合作模式有十多种,如委托运营(O&;M)、建设-运营-移交(BOT)、改建、运营、移交(ROT)、私有化(PRI)等。简而言之,这十多种可以归为三类,即社会资本参与最少的“外包类”,社会资本中度参与的“特许经营类”和基本完全参与的“私有化类”。

三、PPP的国际经验

从国际经验上看,成功实施的PPP项目具有以下特点:

一是项目的顺周期特征较为明显,多数由企业主导,中国的PPP更多是政府主导,逆周期的特性相对较强。这主要是因为美国的PPP项目市场化程度较高,主要由企业主导推动,本质上就是企业的一项投资活动,经济环境较好的年份,项目推动相应较多。

二是7年以下的中短期合同更受青睐,占比超过80%。从PPP项目的实施年限上看,80%以上的项目都集中在7年以下,2-4年项目最多,占比超过60%。从市场化的角度看,实施周期过长的项目,风险也相对较大,不仅有市场需求本身的风险,也有政府和其他不可抗力的风险。

三是项目主要投资经济增长、卫生、农业、环保等相关领域。分领域看,70%以上的项目都投向了经济增长、卫生、农业食品和环境相关领域,其中占比最大的经济增长领域以路桥、交通和城市基础设施建设为主。这说明从全球范围看,PPP项目的首选都是初始投资大、回收周期相对确定的基建项目。

 

四是项目杠杆率一般为4倍左右。一般而言,项目实施年限较短,风险越低,项目杠杆率可以相应有所提高。由于60%以上的投资项目都是2-4年,以此计算,项目的平均杠杆率约为4倍左右,即资本金比重在25%左右。横向比较来看,PPP杠杆率要略高于普通基建项目,除地产外的一般投资项目资本金比例都在30%以上,即杠杆率低于3.3倍。这主要是由于民间资本与政府共同成立的项目公司(spv)资质相对较好,可以采用更高的杠杆进行投资。分行业来看,经济增长(基建)类项目杠杆率最高,一般可以达到4.9倍,卫生、环保等行业杠杆率也在3倍以上。整体上看,政府和社会资本合作(PPP)方式能够起到为企业增信、提高杠杆的效果。

四、PPP运作的重点问题

PPP项目由于牵涉主体众多,涉及环节复杂,且具有无法将个案复制的特点,定制化、个性化是操作PPP项目的必然要求,但从共性上看,PPP操作过程的重点问题可以归纳以下几点:

一是PPP模式的法律文本体系是否完备是PPP项目取得成功的保障。PPP模式的法律文本体系主要包括以下几大类:一是基础交易合同体系,侧重于解决商业层面事宜,主要分为项目建设相关合同、项目运营管理相关合同、供应合同及产品销售合同三大类。二是融资合同体系,侧重于安排资金、资本层面事宜;三是协调机制,侧重于相关重要事项中的权益配置及程序性事宜,从法律性质上区分主要包括特许经营权、渠道许可以及经济性优惠政策三类。

二是综合评价PPP项目的交易成本是运作PPP项目的前提。PPP项目往往交易结构复杂、实施周期较长,在项目前期准备及实施过程中都会耗费大量的人力、财力等资源,交易成本不容忽视。目前,国际上流行的评价方法是物有所值论证(VFM,valueformoney),具体评价过程包括定性评价、定量评价以及补充评价,评价结果主要包括以PPP模式实施的成本较政府以传统的方式实施是否更经济,在各个备选PPP实施方案中哪个是成本最低的。目前,我国在PPP项目的筛选与评价上,更多的还是依赖于定性的分析判断,缺少类似的定量或系统性分析评价。

 

三是基于收益保障与风险的最优分配原则来设计PPP项目是其运作成功与否的关键所在。对于社会投资人而言,首先要保证项目的财务可持续性,为此,需要对项目现金流进行预测和测算分析,以判断项目自身的收入能否覆盖所有的支出并实现基本的回报要求。否则就需要政府补贴或捆绑其他权益的方式使得项目现金流达到预期水平。其次,需要按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相关主体之间进行分配,最理想的结果就是项目公司能获得相对可预期的稳定现金流。所谓最优风险分配原则,是指由最有能力控制该风险的一方承担该风险,同时确保该方享有与所担风险相对等的收益。合理的风险分担,对于专业的社会投资人而言,其实就是一套行之有效的激励机制,通过发挥其专业优势对风险进行有效管控,从而获得与风险水平相匹配的收益。

五、如何化解多重风险

一个投资数百亿元、投资周期几十年的建设项目,其投资风险不言而喻。很多风险是不可预测的,对高速路来说,经济增速调整带来的车流量减少、高速收费标准的调整等,都会给运营带来很大的不确定性。最大的风险还是来自日后的运营,如果车流量上不去,运营得不好,对政府和企业来说都是很大的压力。

在业内人士看来,PPP项目能否成功运作的关键因素是风险的预测、管理和合理的风险分担机制。每一个PPP项目都面临一系列系统性风险及临时性风险,加之政策变动和经济结构的调整,使得企业预测PPP项目的风险更加困难。对风险缺乏充分的认识、论证,风险管理经验的不足,合同中的责任不清,都很容易使PPP项目陷入困境。

财政部财政科学研究院院长刘尚希认为,PPP模式值得鼓励,但PPP模式的风险披露机制仍需要完善,盈利模式也需要透明,资金的退出机制也需要完善,这样才能降低包括央企在内的社会资本的风险,形成良性循环。

今年的政府工作报告也提出,要“完善政府和社会资本合作模式”“充分激发社会资本参与热情”。

PPP模式让传统模式下并不具备投资条件的项目成为可能。如何实现PPP的大范围成功推广?一是政策层面要做好顶层设计,进一步健全法律体系,完善诚信履约机制;二是在操作层面要建立政企平等协商、权责匹配、责任落实、风险共担、合理的退出机制;三要完善市场竞争环境和金融支持机制,使资本收益更加合理。

 

据透露,国家发改委正在牵头推进PPP立法,目前已商定了立法的工作方案。PPP立法可以解决PPP模式目前无法可依的诸多问题,一旦立法之后或可扫清PPP发展的障碍。(本文根据网络资料整理)